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西汉东海郯(今山东郯城西北)人,字曼倩。少从父习法律。初为狱吏,郡决曹,补廷尉史。以材能举侍御史,迁御史中丞。宣帝即位,以曾谏昌邑王,超迁光禄大夫、平尚书事。后任廷尉,决狱审慎,罪有疑者皆从轻处理,时人比之张释之。甘露三年(前51)为丞相,封西平侯。元帝时,关东连年灾害,民多流亡,遂上书自劾归侯印、辞相位,罢官就第。后卒于家。