国家是从氏族部落演化出来的。世界现存的民族，大都经过这个演变。可以说由部落到国家是各民族都曾经过的历史顺序。这里就出现一个问题：部落和国家如何划限，即在一个民族的历史上，出现了哪些新事物，我们就认为这个民族已走出了部落界限进入国家了。
历史学家对此是有不同的理解的。关于这个问题，我想我们是否可以提出下面几点，作为由部落转化为国家的标志：一、是地缘关系代替了血缘关系，地区组织代替氏族。二、王的权力突出了，他已不是单纯的氏族部落首长。三、氏族贵族以外，有了一批为王服务的群僚和由群僚组成的政治机构。四、有了脱离氏族的独立的为王服务的兵和军队组织。五、有了为王权服务的牢狱刑罚。
用这些特征来衡量西周春秋时期的国家形式，至多可以说国家正在形成中，正由氏族部落组织向国家转变，我们可以称之为早期国家。
由部落酋长发展到王，是一个长期过程。在周族这个长期发展过程中，可以把灭商看作关键性的转变和转变时期。【92】
灭商以后，周由小国变成统领以大河流域为主的各地氏族部落的大国，王的地位自然随着突出起来。
周初的王权和王的地位，不仅在周族的历史上是一大变化，即在中国古代历史发展上也是一大变化；周王比殷商之王，地位大有不同。这一变化，王国维氏已经看出来。他在《殷周制度论》中已经指出：“自殷以前，天子诸侯君臣之分未定也。故当夏后之世，而殷之王玄、王恒累叶称王，汤未放桀之时亦已称王。当商之末而周之文武亦称王。盖诸侯之于天子，犹后世诸侯之于盟主，未有君臣之分也。周初亦然，于《牧誓》、《大诰》，皆称诸侯曰‘友邦君’，是君臣之分亦未全定也。逮克商践奄，灭因数十，而新建之国皆其功臣昆弟甥舅，而鲁、卫、晋、齐四国，又以王室至亲为东方大藩，夏殷以来古国方之蔑矣。由是天子之尊，非复诸侯之长，而为诸侯之君。”
周人嫡长子继承制的确立，更是王的地位突出的表现。王的即位，是有一套仪式的，相当隆重。这套隆重的仪式的作用，也在于突出王的地位的特殊。《尚书·顾命》就有康王即位时这套仪式的完整记录。
即使如此，我们对周的王权和他的地位仍然不能估计的过高。周王是贵族中最高一级，他和诸侯、卿大夫之间，贵贱尊卑长幼的等差性质虽已很明显，但君臣名分仍不能和后代阶级社会中的君臣关系相提并论。孟子谈到“周室班爵录”问题时曾说：
“天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男一位，凡五等也。君一位，卿一位，大夫一位，上士一位，中士一位，下士一位，凡六等。”（《孟子·万章下》）
孟子的意思，周王只是五等爵位之首，并非高高在上与诸侯、卿大夫居于君臣对立的两个境地。顾炎武《日知录·周室班爵录》条说：“为民而立之君，故班爵之。……天子与公侯伯子男一也，而非绝世之贵，”顾炎武的解释，是深得孟子之心的，【93】也是符合历史事实的。
因王权的出现，在王之下协助周王管理氏族以外新生政治事务的臣僚系统也产生了。
《周礼》中所记周代职官，是极繁琐而又详细的，但愈详细愈失其真实可靠性。使用《周礼》材料自然要小心。论述周代职官，首先要根据金文材料，其次是《诗》、《书》。金文和《诗》、《书》中有的，《周礼》可用来加以印证和补充。
金文和《诗》、《尚书》中出现的官职有很多，现就常见的重要的官职：太师、太保、尹氏、司徒、司空、司马、内史、宰、膳夫、仆等为例，略予说明。
周初，周公为太师，召公为太保。太师、太保是周王庭中两个权力最大地位最高的官。《尚书·顾命》：“乃同召太保奭、芮伯、彤伯、毕公、卫侯、毛公、师氏、虎臣、百尹、御事……。”
顾命，是成王将死，召集贵族近臣将有所嘱托。这时所召来的当然都是有重要地位和职掌的人。这些召来的人，似乎可以毛公、师氏为界分为两类，毛公及以上是贵族、师氏及以下是近臣。贵族中周公已死，就以召公领头了。
师氏、虎臣，都是武职，虎臣还是王的近卫。●鼎：“以师氏眾有司逡或▲伐[月象]。”师●簋，征淮夷之役，师●受命统领若干部族和左右虎臣出征淮夷。
《尚书·大诰》：“肆予告我友邦君，越尹氏、庶士、御事曰；予得吉卜。”尹氏或即百尹之长。在《顾命》中，百尹排在师氏、虎臣武职官之后为文职官之首。尹氏、御事，主要是掌管文书和出纳王命的。在《诗·小雅·节南山》里，尹氏已和太师并列为王庭重臣了。诗说；“尹氏、太师，维周之氐；秉国之均，四方是维。天于是毗，俾民不迷。”诗所说，是对尹氏的歌颂，但从这里已可看到尹氏的权力之大，地位的重要了。【94】
司空、司徒、司马，在周人历史上出现的似乎是比较早的。《诗·大雅·緜》：“乃召司空，乃召司徒，俾其家室。”《尚书·牧誓》：“嗟我友邦冢君、御事、司徒、司马、司空、亚旅、师氏、千夫长、百夫长，及庸、蜀、羌、髳、微、庐、彭、濮人，称尔戈，比尔干，立尔矛，予其誓。”司徒、司马、司空，排在御事之后，它也是王庭中的重要官职。
御事，在卜辞中通作御史。王国维认为：事就是史。《说文解字》，事，职也，从史：吏，治人者也，也从史。殷周间官名：卿事、卿士、卿史，均由史字演衍。（王国维：《释史》，见《观堂集林》卷六，《艺林》六）。
以史名官的，有内史、外史、大史等。史字的原义是用筹计算。除此之外，在金文中史的任务最常见的是锡命典礼的参与者，也看到史还有其他任务如：监督工程，指挥战争，宣读策命，代表周王出巡，传达王命等等（许倬云教授《西周史》第216—217页）。书写狱辞，也是史的职务，《周礼·王制》：“成狱辞，史以狱辞告于正。”史是周王的近臣，由掌管文书记录、用筹计算，演化为政府中的重要大臣。
地位的演化和史相同的，有宰、膳夫。史是掌管文书诰命的文职官，宰、膳夫管庶务。《周礼》中看到，宰是宫中宫，他的属下都是宫中近臣如庖人、宫人、命妇、世妇之类。在金文中看到的宰，是管理百工，出纳王后命令等（蔡簋）。它是内宫的主管。
《周礼》中的膳夫，是掌管王的饮食的。在师◆鼎中，善夫与小臣、官犬并列，是家臣中的小官，但大克鼎铭文中，善夫克的职掌已是出纳王命，性质与宰相同，是有地位的了。
一个官职，可以掌管许多不同的职务，说明周初王庭组织的简单，官职的职务也正在形成变化中，还没有定型下来。
从以上的职宫中，不难看出王庭中的官可以分为两类，一类【95】如太师、太保等是贵族，一类如宰、膳夫、虎臣，地位初起都很低贱。有些职官，可能开始即由贵族兼任，如尹氏；有些则不十分清楚，如司空、司徒、司马。但即使开始时是地位低贱的，随着王权的发展，也都变为高贵的，成为贵族。
周有内外朝的制度，外朝有一，内朝有二。内外朝制度，反映周人由氏族制向早期国家的转化，氏族制式微，但仍能看见它的权力地位的传统遗迹，而王权却在生长。
外朝是朝万民的地方。《周礼·小司寇》条：“小司寇之职，掌外朝之政，以致万民而询焉。一日询国危，二曰询国迁，三曰询立君。”郑玄注云：“外朝，朝在雉门之外者也；国危，谓有兵寇之难；国迁，谓徙都改邑也；立君，谓无冢嫡，选于庶也。”
《地官司徒·大司徒之职》条：“国有大故，则致万民于王门”。
《秋官司寇·朝士》条：“朝士，掌建邦外朝之法。左九棘，孤卿大夫位焉，群士在其后；右九棘，公侯伯子男位焉，群吏在其后；面三槐，三公位焉，州长众庶在其后。左嘉石，平罢民焉；右肺石，达穷民焉。”
郑玄注云：“树棘以为位者，取其赤心而外刺，象以赤心三刺也。槐之言，怀也；怀来人于此，欲与之谋。群吏，谓府史也。州长，乡遂之官。郑司农云：王有五门，外曰皋门，二日雉门，三曰库门，四曰应门，五曰路门。（按：天子五门顺序应为：皋、库、雉、应、路。参看孙诒让《周礼正义》卷68《朝士》条）。路门一曰毕门。外朝在路门外，内朝在路门内。左九棘，右九棘，故《易》曰‘系用徽纆，寘于丛棘’。玄谓《明堂位》说鲁公宫曰：‘库门，天子皋门；雉门，天子应门’。言鲁用天子之礼。所名曰库门者，如天子皋门；所名曰雉门者，如天子应门。此名制二兼四，则鲁无皋门、应门矣。《檀弓》曰：鲁庄公之【96】丧，既葬而绖，不入库门。言其除丧而反，由外来，是库门在雉门外必矣。如是，王五门，雉门为中门。雉门设两观，与今之宫门同。阍人，几出入者，穷民盖不得入也。《郊特牲》讥绛于库门内，言远，当于庙门。庙于库门之内，见于此矣。《小宗伯职》曰：建国之神位，右社稷，左宗庙。然则外朝在库门之外皋门之内与？今司徒府有天子以下大会殿，亦古之外朝哉？周天子、诸侯皆有三朝，外朝一，内朝二。内朝之在路门内者，或谓之燕朝。”
《王制》：“成狱辞，史以狱成告于正，正听之。正以狱成告于大司寇，大司寇听之棘木之下。”郑注：王之外朝也。左九棘，孤卿大夫位焉；右九棘，公侯伯子男位焉；面三槐，三公位焉。
内朝有二，一在路门外，一在路门内。《周礼·夏官司马下·司士》条：司士“正朝仪之位，辨其贵族之等。王南向，三公北面东上；孤东面北上；卿大夫西面北上；王族故士、虎士在路门之右，南面东上，太仆、太右、太仆从者，在路门之左，南面而上。司士摈。孤卿特揖，大夫以其等旅揖，士旁三揖，王还，揖门左，揖门右。太仆前。王入内朝，皆退。”郑注云：“此王曰视朝事于路门外之位。王族故士，故为士，晚退留宿卫者。未尝仕，虽同族不得在王官。大仆，司右也。大仆从者，小臣；祭仆、御仆、隶仆。特揖，一一揖之。旅，众也；大夫爵同者，众揖之。公及孤卿大夫，始入门右，皆北面东上，王揖之，乃就位。群士及故士、大仆之属，发在其位。群士位东面，王西南乡（向）而揖之；三揖者，士有上、中、下。王揖之，皆逡遁。既，复位。郑司农云：卿、大夫、士，皆君之所揖礼。《春秋传》所谓：三揖在下。王入，入路门也。王入路门内朝，朝者皆退，反其官府治处也。”
《周礼·天官·宰夫》条：“宰夫之职，掌治朝之法，以正【97】王及三公六卿大夫群吏之位，掌其禁令。”郑玄注云：“治朝，在路门之外，其位，司士掌焉。宰夫察其不如仪。”
《礼记·玉藻》：“朝服以日视朝于内朝（郑玄注：此内朝路寝门外之正朝也）。朝辨色始入（注：群臣也。入，入应门也）。君日出而视之。退适路寝听政。使人视大夫，大夫退，然后适小寝，释服。”
《礼记·文王世子》：“公族朝于内朝；内亲也，虽有贵者以龄，明父子也。外朝以官，体异姓也。”
又：“其朝于公，内朝则东面北上，臣有贵者，以龄。其在外朝，则以官，司士为之。
《周礼·夏官，大仆》条：“大仆，掌正王之服位，出入王之大命。掌诸侯之复逆。王眂朝，则前正位而退，入亦如之（郑注，前正位而退，道王。王既立，退居路门左，待朝毕）。建路鼓于大寝门之外而掌其政（郑注：大寝，路寝也。其门外则内朝之中）。……王眂燕朝，则正位，掌摈相（郑注，燕朝，朝于路寝之庭，王图宗人之嘉事，则燕朝）。王不眂朝，则辞于三公及孤卿。”
这是文献中可以看到的关于外朝内朝的一些材料。把《周礼》和《礼记》的记载就看作具体历史事实，自然是有问题的。但也要看到的是它也必然反映一些历史史影。在这点上说，它不是历史又是历史。
外朝是朝万民，询问国家大事。这是氏族社会中氏族成员大会的遗存。随着王权的发展和突出，氏族成员大会的权力会越来越缩小，最后只剩下对几项国家大事如国危、国迁和立君表示可否的意见了。
人民的这种权力到春秋时期还残存着。前面第二章“国人”一节里曾谈到一些例子。晋惠公被秦人俘虏，曾带信给晋国，请朝国人议立新君。卫侯曾为让位而朝众。卫侯欲叛晋，朝国人而【98】询问可否。陈怀公朝国人询问与楚或与吴。这些，都是外朝“致万民而询焉”的注脚，也都是前代氏族成员会议和权力的残存。
外朝在皋门内举行。郑玄注左九棘、右九棘和面三槐是：“树棘以为位者，取其赤心而外刺，象以赤心三刺也。槐之言，怀也，怀来人于此，欲与之谋”，我想，这是郑玄的主观设想，早期的氏族成员会议，可能就在露天树林里举行，荆棘满地。这种原始形迹，后来留下了记忆，棘、槐的史迹便在文字上保留下来了。后人加以修饰，使出现左、右九棘，面三槐的制度。
内朝有两，在路门外的内朝也称作“治朝”。这个内朝，大约是贵族大臣们议的处所，有大事这里讨论决策。这里的座次，是以年以贵，是些氏族贵族。路门内的内朝，也称作“燕朝”，大约是王和他的近臣治事的处所。路门外的内朝朝后，王退入路门内的内朝，可能贵族臣下还要有所商议，然后退归各自的治所。《玉藻》所谓，王退适路寝听政，使人视大夫，大夫退，然后适小寝。释服。就是说，路门外的内朝会议后，王退回路门内的内朝“听政”，等路门外内朝的官员散了以后，路门内的内朝才散，王才回归小寝，脱去朝会的服装，换上便装。
两个内朝之分也是从氏族社会的权力区分演化下来的。氏族社会的权力有三个系统，氏族成员，氏族贵族和氏族首长。氏族组织规模越小、时代越早，氏族成员的权力越大，氏族的事务都要由成员大会会议决定。氏族越发展，出现氏族联盟、部落联盟，氏族成员大会开会困难，同时氏族中逐渐产生了贵族家庭，氏族贵族的权力在成长，氏族贵族的权力大起来，于是一些氏族成员会议的权力便被贵族会议所取代，只剩下一些极重大的问题才交成员大会决定可否。在这发展过程中，首长的权力也在发展。首长演变为王，权力越发展越不喜欢贵族的干政。同时在王权发展过程中，在王的身边成长起来一批出身不必高贵的僚属，他们为王办事替王办事，自然是围绕在王的身边。他们也渐渐成【99】为新贵。
我们看世界史，各个民族在他们由氏族进入早期国家阶段时，政治权力的演变大约都出现这种形势。只是三种权力的消长各有不同，例如在希腊、罗马西方传统，氏族成员和贵族的权力演化下来比较强大，到近代便出现西方的民主和代议制。在东方，氏族长、王的权力演化下来比较强大，就成为后世的专制王朝和专制主义国家。
话说远了，现在回到周。外朝，由氏族成员大会演化而来；路门外的内朝，由贵族会议演化而来；路门内的内朝，由王及左右僚属小臣的会议演化而来。这种演化，特别两个内朝的演化，由于文献不足，我们已很难加以演述。我想汉代的内朝、外朝制度，会给我们一些启示。汉朝有内、外朝，这制度在西汉前期特别显著。外朝由丞相主持，讨论国家大事和执行国家大事；内朝在宫内，由皇帝左右群僚参加或由皇帝亲自主持，是国家大政的决策机关。汉朝的外朝，实即周代路门外的内朝；汉朝的内朝，实即路门内的内朝。外朝参加者是政府的大臣，内朝的参加者是皇帝的近臣。这些近臣，如中书、尚书，最初职位都是很低的。但因他们靠近皇帝，职位低，地位重要，后来职位都高起来。至于周代的外朝，国人过问国家大事，汉代已无痕迹了。郑玄虽有“今司徒府有天子以下大会殿，亦古之外朝哉？”的问题，实则也只是这样想想而已。汉朝天子以下大会殿，仍是官而不是人民了。
