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东汉开国初,天下垦田多不实,户口年纪互有增减。为加强对土地和劳动力的控制,增加政府租税和田赋的收入,建武十五年(公元39年),刘秀下诏命州郡检核垦田顷亩和户口。刺史、太守多为诈巧,优待豪强地主。皇帝近臣近亲,虽田宅逾制, 亦不敢问,反而以度田为名,百般蹂躏百姓。刘秀遣使者考察,其知州郡大吏奸状。建武十六年,河南尹张伋等郡守十余人均坐度田不实,下狱死。度田引起郡国大姓及兵长的反抗。尤以青、徐、幽、冀四州为甚。刘秀软硬兼施,将反抗平定下去,而度田事则不了了之。